Giurisprudenza

Commissione tributaria provinciale di Novara, sez. I, 3 ottobre 2007, n. 80
Presidente: Pennarola - Relatore: Balestri

Aiuti di Stato - Agevolazioni fiscali - Esenzione Irpeg e Ilor - Aziende municipalizzate e speciali trasformate in S.p.A. - Art. 22, L. 8 giugno 1990, n. 142 - Decisione Commissione UE n. 2003/193/CE - Concreta applicabilità - Condizioni - Totale partecipazione pubblica - Rilevanza
(Trattato CE, art. 87, par. 1; decisione Commissione UE 5 giugno 2002, n. 2003/193/CE; L. 8 giugno 1990, n. 142, art. 22; D.L. 30 agosto 1993, n. 331, art. 66, comma 14, conv. con L. 29 ottobre 1993, n. 427)

La costituzione di una società per azioni quale strumento di gestione del ciclo idrico integrato, con capitale totalmente pubblico, determina la nascita di una struttura di gestione “interna” del servizio pubblico nell’ambito dell’ente comunale che la detiene; pertanto, per sua natura, tale struttura è concretamente inidonea a svolgere un’attività concorrenziale con altri soggetti e ad operare sul mercato dirigendo la sua azione verso altre realtà al di fuori del territorio del Comune che la possiede pressoché interamente. Conseguentemente, la decisione della Commissione UE n. 2003/193 del 5 giugno 2002, in tema di recupero di aiuti di Stato incompatibili ex art. 87 del Trattato CE, non può trovare applicazione.

Svolgimento del processo

1) la ricorrente è una S.p.A., della quale il capitale è interamente detenuto da enti pubblici e precisamente dal Comune di Novara (99,96% del capitale sociale) e dal Comune di Sozzago (0,04% del capitale sociale) ed è finalizzata alla gestione del ciclo idrico integrato nel territorio del Comune di Novara ed è stata costituita il 29 dicembre 1997. Gli enti locali erano (e sono tutt'ora) esentati dalle imposte sul reddito (ex. art. 88, D.P.R. 917/80) e tali enti non avevano alcun interesse a gestire i citati servizi pubblici locali costituendo società per azioni (come previsto dagli artt. 22 e 23 della legge 8 giugno 1990, n. 142);
2) il legislatore tributario per incentivare la privatizzazione del settore, stabilì che il regime fiscale previsto per gli enti locali (ossia il regime di esenzione) fosse applicabile anche alle società per azioni costituite dagli stessi enti locali, per lo svolgimento di servizi pubblici che in precedenza erano svolti in regime pubblicistico. L'art. 66, comma 14, del D.L. n. 331 del 30 agosto 1993, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 427 del 29 ottobre 1993, dispone infatti che «Nei confronti delle società per azioni e delle aziende speciali si applicano, fino al termine del terzo anno dell'esercizio successivo a quello rispettivamente di acquisizione della personalità giuridica o della trasformazione in aziende speciali consortili, le disposizioni tributarie applicabili all'ente territoriale di appartenenza». E la società ricorrente, nel citato periodo di imposta, ha applicato queste disposizioni agevolative. Successivamente con decisione del 5 giugno 2002, n. 2003/193/CE, la Commissione europea ha dichiarato che le agevolazioni disposte dal citato articolo 66 comma 14, non erano compatibili con le norme di diritto comunitario, facendo però salvi alcuni casi particolari;
3) la ricorrente osserva che la Commissione europea con le disposizioni di carattere imperativo contenute nella citata decisione, non dispone il recupero delle agevolazioni costituenti "aiuti di Stato" nei confronti indistintamente di tutte le società che hanno fruito della esenzione, in quanto espressamente prevede al punto 126 delle conclusioni che «una decisione relativa a regimi di aiuti non pregiudica la possibilità che aiuti individuali siano considerati, interamente o parzialmente compatibili con il mercato comune per ragioni attinenti al caso specifico»;
4) la società ricorrente, non avendo mai operato in regime di concorrenza è a suo parere inquadrabile in un "caso specifico" ed è pertanto estranea alla fattispecie di cui alla decisione 5 giugno 2002, n. 2003/193/CE;
5) essa ricorrente ha "definito" il proprio rapporto fiscale relativamente ai periodi di imposta interessati aderendo alle sanatorie di cui agli articoli 8 e 9 (cosiddette rispettivamente "Integrazione degli imponibili per gli anni pregressi" e "Definizione automatica per gli anni pregressi") della legge 27 dicembre 2002, n. 289 e pertanto il periodo di imposta oggetto degli atti qui impugnati risulta anche essere sanato in via definitiva essendo preclusa all'amministrazione finanziaria l'imposizione di qualsiasi ulteriore obbligazione;
6) tuttavia, l'Agenzia delle Entrate, con provvedimento 1 giugno 2005, vista la legge comunitaria 2004, art. 27, con provvedimento 1 giugno 2005, stabiliva le modalità per il recupero delle agevolazioni fiscali fruite dalle società per azioni costituite ai sensi della L. 142 del 1990 e invitava gli enti locali a comunicare alle direzioni regionali i nominativi e i dati delle società beneficiarie delle agevolazioni;
7) con sentenza dell'1 giugno 2006 la Corte di Giustizia CE, accertato che non erano stati adottati i provvedimenti necessari per il recupero degli aiuti di Stato, contestava allo Stato italiano la violazione degli obblighi derivanti dal Trattato CE, conseguentemente a ciò con decreto del Ministero dell'Interno 21 luglio 2006 venivano determinati i criteri e le modalità procedimentali per la corretta valutazione dei casi individuali di non applicazione totale o parziale del recupero degli aiuti di Stato, disposto con decisione della Comunità europea n. 2003/193/CE del 5 giugno 2002, decreto contenente, altresì, previsioni di deroghe al divieto previsto dall'art. 87, paragrafo 1, del Trattato CE.
Pertanto, per tutti i motivi sopra esposti, la ricorrente chiedeva che in accoglimento dei ricorsi venissero annullate le ingiunzioni di pagamento promosse dall'Agenzia delle Entrate di Novara. Costituitosi il contraddittorio, l'Agenzia delle Entrate deduceva l'infondatezza dei ricorsi atteso che era pacifico che la ricorrente avesse fruito degli aiuti di Stato consistiti nella esenzione dell'Ilor e dell'Irpeg per gli anni 1998 e 1999, benefici non spettantile attesa la natura giuridica di società di capitali (S.p.A.), svolgente attività commerciale. Aiuti di Stato sotto forma di esenzioni fiscali che la Corte di Giustizia CE ha dichiarato illegittimi e quindi da rimborsarsi da parte del soggetto che li ha goduti. Con la condanna della ricorrente alle spese di giudizio. Alla pubblica udienza del 21 settembre 2007 le parti si riportavano alle rispettive conclusioni e il Collegio, disposta la riunione dei ricorsi, tratteneva la causa in decisione.

Motivi della decisione

Ai fini del decidere è importante accertare la natura giuridica del rapporto che lega la ricorrente S. S.p.A. con i Comuni di Novara e di Sozzago.
La ricorrente, costituita il 29 dicembre 1997, è una S.p.A. della quale il capitale sociale è interamente detenuto da enti pubblici e precisamente dal Comune di Novara (99,96%) e dal Comune di Sozzago (0,04%); ha come scopo la gestione del ciclo idrico integrato nel territorio del Comune di Novara. L'art. 4 dello statuto recita: «La società ha per oggetto, quale strumento del Comune di Novara previsto dall'art. 22, comma 3, lettera e, della legge 8 giugno 1990, n. 142 e successive modificazioni, la gestione dei servizi pubblici di acquedotto, fognatura e depurazione delle acque riflue. La società potrà altresì svolgere attività di ricerca, studio, consulenza, progettazione, realizzazione e gestione di impianti di captazione, di distribuzione e raccolta delle acque e delle loro depurazioni, nonché ogni altra attività inerente il ciclo integrato delle acque». La S. è stata costituita in società per azioni in adesione a quanto previsto alla lettera e dell'art. 22, legge 142/90, ma questo solo come strumento di pura gestione del Comune di Novara, senza che la società ricorrente abbia potere di esercizio di una qualsivoglia azione di concorrenza verso altre società operanti nel ramo. In sostanza cioè, non si è verificata alcuna variazione rispetto ad una gestione diretta del Comune, essendo solo cambiato lo strumento con cui il Comune stesso ha deciso la gestione delle acque sul suo territorio.
Se non si fosse attuata questa modifica, di fatto solo formale, prevista del resto da una specifica legge dello Stato (legge 142/90) il Comune avrebbe potuto usufruire dell'esenzione dal pagamento delle imposte Irpeg e Ilor per gli anni 1998-1999 e tutto sarebbe stato regolare e perfettamente congruo con la norma. Come è noto, gli enti locali sono esentati dalle imposte sul reddito (ex art. 88, D.P.R. 917/86) ed essi non hanno alcun interesse a gestire i citati servizi pubblici locali costituendo società per azioni (come previsto dagli artt. 22 e 23 della legge 8 giugno 1990, n. 142). Nel sistema delineato dall'art. 22, della citata legge n. 142/1990 la costituzione di una società per azioni a capitale pubblico maggioritario è diretta ad associare soggetti diversi dall'ente locale nella gestione di un servizio pubblico, da realizzarsi con un modello che si avvicina, attraverso il controllo del pacchetto azionario, alla gestione diretta, ragion per cui nel sistema della L. 8 giugno 1990, n. 142, l'affidamento del servizio pubblico a costituenda società per azioni a capitale pubblico maggioritario costituisce una conseguenza diretta della deliberazione di avvalersi del modulo societario. Significativa è poi la constatazione che la ricorrente, ha un ambito di attività limitata al territorio del Comune di Novara e che lo statuto non consente l'apertura a partecipazioni da parte di terzi. Pertanto, il possesso dell'intero capitale sociale da parte dei Comuni di Novara e di Sozzago, la presenza sia di limitazione di carattere territoriale della ricorrente, sia della tipologia delle attività statutarie, consentono di affermare che essa può considerarsi una longa manus dei due Comuni, e quindi non un vero e proprio operatore con vacazione puramente commerciale. Per altro, la natura della S. di soggetto strumentale dei due Comuni porta ad affermare che nella specie si realizza la fattispecie del cosiddetto "controllo analogo" enunciato dalla giurisprudenza comunitaria, controllo che è connaturato alla sussistenza nella specie della prevalenza del capitale pubblico e della conseguente prevalenza del voto dei rappresentanti pubblici, in tutti gli organi della società volto a garantire ex se, nella specie, quel "controllo analogo" ai servizi altrimenti esercitabili in via diretta dalle due amministrazioni pubbliche che partecipano all'impresa. In sostanza può affermarsi che la costituzione della S. in S.p.A. con capitale totalmente pubblico ha determinato la nascita di una struttura di gestione "interna" di un servizio pubblico nell'ambito dell'ente pubblico che la detiene. Ragion per cui è fuori luogo ipotizzare che la ricorrente svolga un'attività concorrenziale con altri soggetti, perché se è vero che, in genere, gli aiuti concessi tramite risorse statali sotto qualsiasi forma, favorendo talune imprese o talune produzioni falsano o minacciano di falsare la concorrenza, nella specie la ricorrente svolge un servizio delegatole dai due Comuni, e il suo svolgimento avviene in nome proprio ma per conto dei Comuni detentori del capitale sociale. Pertanto, l'aiuto di Stato di cui ha beneficiato la ricorrente è stato indirettamente goduto dai due Comuni, posto che le risultanze di bilancio della società si ripercuotono direttamente nel bilancio dei soggetti pubblici. Conforta maggiormente quanto fin qui argomentato che, secondo il giudizio di questo Collegio, la decisione CEE n. 2203/193 del 5 giugno 2002 vuole nel suo spirito favorire il regime di concorrenza tra le aziende che potrebbe essere falsato da aiuti di Stato, ma non è da applicarsi al caso in questione in quanto estraneo alla realtà che si vuole sanzionare. I rapporti tra S. e il Comune di Novara sono regolati mediante deliberazioni del Comune con cui quest'ultimo ha espresso la volontà di utilizzare la società quale strumento di gestione del ciclo idrico integrato. Trattasi insomma di S.p.A. che non può operare sul mercato dirigendo la sua azione verso altre realtà al di fuori del Comune di Novara, non può agire in concorrenza e resta solo ed esclusivamente uno strumento operativo che di fatto la vede in simbiosi con l'ente pubblico che la possiede pressoché interamente e di conseguenza ha pieno diritto ad usufruire dei vantaggi della esenzione fiscale per i tre anni che la legge aveva previsto a favore dei Comuni.
In conclusione va affermato che la ricorrente non ha in concreto operato al di fuori del territorio dei Comuni soci, ha agito come longa manus dei due Comuni e l'esenzione fiscale di cui ha beneficiato non ha potuto rafforzare la sua posizione "concorrenziale" né può avere determinato una distorsione della concorrenza ai sensi dell'art. 87.1, par. 1, CE. L'esenzione dunque, non costituisce "aiuto" ai sensi della citata disposizione del Trattato, tanto più che la citata decisione CE (ai par. 85 e 126) fa «salva la possibilità che aiuti individuali concessi in base ai regimi di cui trattasi siano considerati aiuti esistenti in base alla particolare situazione del beneficiario».
In virtù delle considerazioni che precedono, il Collegio decide che i ricorsi debbano essere accolti. Per quanto riguarda le spese di giudizio, il Collegio ritiene giusta una compensazione tra le parti considerando la novità e la particolarità della questione.

Vedi nota di Mario Cermignani: Primi orientamenti sul recupero degli aiuti di stato fiscali relativi alle società per la gestione dei servizi pubblici locali (cd. "ex municipalizzate")

Vedi sentenza della Commissione tributaria provinciale di Lucca, sez. I, 28 gennaio 2008, n. 172

Vedi sentenza della Commissione tributaria provinciale di Reggio Emilia, sez. I, 17 luglio 2007, n. 439