RECUPERO DEGLI AIUTI DI STATO FISCALI, PROCEDURE APPLICABILI E PRINCIPI DI EQUIVALENZA ED EFFETTIVITÀ
nota di Lorenzo del Federico

Il tema del recupero degli aiuti di Stato è di grande attualità, e quindi opportunamente la Commissione europea si preoccupa di sensibilizzare gli Stati al rispetto dei principi della politica di recupero, emanando a tal fine questa importante comunicazione. Si tratta di una comunicazione interpretativa e di indirizzo - del tutto analoga alle nostre circolari ministeriali - volta a far conoscere agli Stati e agli operatori i diritti e gli obblighi ad essi derivanti dal diritto comunitario, in particolare alla luce dell'evoluzione giurisprudenziale.
Si tratta quindi di un atto privo di valenza normativa e certamente non vincolante, che tuttavia esprime l'autorevole opinione della Commissione in merito alla politica di recupero, e pertanto è meritevole della massima considerazione.
Il particolare interesse della comunicazione è poi dovuto al fatto che essa affronta i profili procedimentali e processuali dell'azione di recupero, che sino ad oggi sono risultati alquanto trascurati rispetto alle più note ed esplorate problematiche sostanziali in tema di aiuti di Stato [1].
Per quanto riguarda gli aiuti di Stato fiscali il punto centrale della comunicazione è certamente il 21, laddove viene chiarito che ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 3, del regolamento di procedura n. 659/1999 «il recupero va effettuato senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dallo Stato membro interessato, a condizione che esse consentano l'esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione».
Risulta così confermata la tesi secondo cui in caso di recupero di aiuti di Stato fiscali, attuati mediante agevolazioni, esenzioni, riduzioni, ecc., qualsiasi contestazione dovrà essere portata alla cognizione del giudice tributario, sia in ragione della ormai raggiunta generalità della giurisdizione tributaria, sia in ragione della tipologia e della natura degli atti e delle azioni esperibili; a nulla potrà rilevare l'illegittimità comunitaria, la disapplicabilità delle norme nazionali, la carenza di potere, ecc., per poter sottrarre la controversia alla cognizione del giudice tributario. Le controversie su agevolazioni, esenzioni, ecc., saranno pur sempre riconducibili ad uno degli atti «la cui emanazione è prevista dalle singole leggi d'imposta all'esito dei procedimenti di controllo rivolti alla rettifica dell'imponibile o alla riliquidazione dell'imposta; pertanto si tratterà, comunque, di un atto rientrante nel catalogo degli atti impugnabili previsti dall'art. 19 del D.Lgs. n. 546/1992» [2].
Tale impostazione trova conforto nel punto 52 della comunicazione, laddove viene chiarito che «il diritto comunitario non prescrive la procedura che lo Stato membro deve applicare per eseguire una decisione di recupero. Tuttavia gli Stati membri dovrebbero essere consapevoli del fatto che la scelta e l'applicazione di una procedura nazionale sono subordinate alla condizione che detta procedura consenta l'esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione. Ciò implica che le autorità responsabili devono vagliare attentamente l'intera gamma di strumenti di recupero disponibili in base al diritto nazionale e selezionare la procedura più idonea a garantire l'esecuzione immediata della decisione. Esse dovrebbero, ove possibile, utilizzare procedure rapide previste dall'ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro. Secondo i principi di equivalenza ed effettività, queste procedure non devono essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna né rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti conferiti dall'ordinamento giuridico comunitario».
Orbene, è a tutti noto che le procedure tributarie, rispondono puntualmente alle esigenze di esecuzione immediata ed effettiva della pretesa fiscale, giacché caratterizzate da notevoli e penetranti privilegia fisci connaturati al tradizionale predominio dell'interesse fiscale (attività di polizia tributaria, poteri istruttori, atti autoritativi, autotutela esecutiva, devoluzione delle controversie alla giurisdizione tributaria, ecc.). Anche volendo prescindere dalla natura tributaria del rapporto, non avrebbe senso alcuno ipotizzare l'utilizzo di strumenti di recupero di matrice civilistica - si pensi ad es. alla ripetizione dell'indebito ex art. 2033 c.c. - caratterizzati da rapporti paritetici, con la naturale cognizione dell'autorità giudiziaria ordinaria, e tutti i conseguenziali profili di debolezza tipici dell'esecuzione ordinaria delle pretese obbligatorie.
I passaggi della comunicazione su cui si ritiene opportuno soffermarsi sono quindi due:
a) il recupero va effettuato senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dallo Stato membro interessato, a condizione che esse consentano l'esecuzione immediata ed effettiva;
b) secondo i principi di equivalenza ed effettività, queste procedure non devono essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna né rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dell'azione di recupero.
Invero è ormai pacificamente esclusa la configurabilità di una specifica azione di ripetizione dell'indebito comunitario.
Tutti gli interventi ripristinatori della legalità comunitaria, aventi ad oggetto rapporti patrimoniali, fiscali o extrafiscali, fra Stati e cittadini, amministrati, contribuenti, ecc., debbono essere attuati nei modi e termini previsti da ciascun ordinamento nazionale per le normali azioni equivalenti [3]. E ciò indifferentemente, sia per le azioni di rimborso dei tributi, o degli altri prelievi pubblici, riscossi in violazione del diritto comunitario, sia per il recupero degli aiuti di Stato indebitamente fruiti.
Gli unici due limiti posti dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia [4] a specifica garanzia dell'ordinamento comunitario riguardano:
- le condizioni, le modalità e i termini dell'azione, che non debbono essere disciplinati in modo differenziato, con regime meno favorevole di quello relativo alle normali equivalenti azioni di diritto interno [5];
- l'effettiva possibilità di esperire l'azione, nel senso che la disciplina nazionale (quand'anche non differenziata) non deve essere così restrittiva da rendere praticamente impossibile l'esercizio dei diritti [6].
In conclusione riprendendo il passaggio fondamentale della comunicazione, secondo cui il recupero va effettuato senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dallo Stato interessato, a condizione che esse consentano l'esecuzione immediata ed effettiva (punto 21, conf. all'art. 14, par. 3, del regolamento di procedura n. 659/1999), va radicalmente censurato il comportamento del legislatore italiano che invece tende ad emanare di volta in volta disposizioni appositamente dedicate al recupero di ogni specifico aiuto.
Tale comportamento risulta pernicioso e illegittimo sotto diversi punti di vista:
- richiede tempi lunghi di elaborazione e approvazione delle apposite disposizioni;
- fa si che molto spesso le apposite disposizioni entrino in vigore quando ormai sono vanamente decorsi i termini prescrizionali o decadenziali contemplati dalla naturale disciplina di settore medio tempore applicabile;
- crea incertezze, strumentalizzabili, sui profili del regime giuridico e della tutela giurisdizionale;
- consente agli operatori di pianificare sofisticati escamotages di contrasto all'azione di recupero.