CONSIGLIO DI PRESIDENZA DELLA GIUSTIZIA TRIBUTARIA
RELAZIONE AL MINISTRO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE SULL’ANDAMENTO DELLA GIUSTIZIA TRIBUTARIA
(1 gennaio 2005 – 31 dicembre 2005: stralcio del testo approvato nella seduta del 28 novembre 2006, pubblicato in data 12 febbraio 2007 sul sito www.giustizia-tributaria.it)*
Indice
Premessa
Parte Prima. L’attività consiliare
[omissis]
Capitolo Primo

1. L’attività delle Commissioni
1. I Commissione: status dei giudici tributari
2. II Commissione: studi e documentazione
3. III Commissione: formazione ed aggiornamento
4. IV Commissione: concorsi
5. V Commissione: incompatibilità
6. VI Commissione: disciplinare
7. VII Commissione: contenzioso
8. VIII Commissione: contabilità e amministrazione
9. IX Commissione: informatizzazione del processo tributario

Capitolo Secondo

1. L’attività del Consiglio
2. La segreteria generale del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria

Parte Seconda. La giurisdizione tributaria

Capitolo Primo

1. L’attività giurisdizionale delle Commissioni
1. Dati statistici
2. L’attività delle Commissioni tributarie regionali
3. L’attività delle Commissioni tributarie provinciali
4. Esiti dei ricorsi con particolare riferimento all’amministrazione finanziaria
5. Organico dei componenti delle Commissioni tributarie
6. Il personale amministrativo
7. Le strutture materiali

Parte Terza. Le riforme ritenute necessarie

Capitolo Primo
Riforma costituzionale e progetto di modello europeo

Capitolo Secondo
Attribuzione di nuova denominazione agli organi di di giustizia tributaria

Capitolo Terzo
Modifica dell’art. 3, D.Lgs. 545/92: previsione di ingresso nella magistratura tributaria esclusivamente nella funzione di giudice; utilizzazione della tabella E solo per concorsi esterni

Capitolo Quarto
Diverso assetto del personale delle Commissioni tributarie e del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria

Capitolo Quinto
Proposta di reintroduzione dell’istituto dell’anticipato possesso

Capitolo Sesto
Commissione Centrale: problema ancora irrisolto

Capitolo Settimo
Previsioni delle impugnabilità delle ordinanze cautelari davanti alla Commissione tributaria regionale. Spettanza dei compensi ai giudici tributari per tutti i provvedimenti cautelari

Capitolo Ottavo
Proposta di riforma dell’art. 30 del R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578

Capitolo Nono
Necessità dell’integrazione della Commissione di cui all’art. 27 della legge 7 agosto 1990, n. 241

Capitolo Decimo
L’abrogazione del terzo comma dell’art. 7, D.Lgs. n. 546/92. Compatibilità con il sistema processuale tributario

Capitolo Undicesimo
La revisione del numero dei componenti degli organi di giustizia tributaria

Conclusioni

Premessa
L’informativa che il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria propone annualmente all’esame del sig. Ministro dell’Economia e delle Finanze, oltre che ad assolvere alle attribuzioni previste dall’art. 24, lettera e, D.Lgs. 545/92, tende a dare più concreto e utile apporto al processo riformatore che connota l’evoluzione della giurisdizione tributaria e di cui lo stesso rappresentante del Governo si rende interprete presso il Parlamento, dopo aver fatto le sue valutazioni politiche.
Le rappresentazioni rigorosamente precise dei dati relativi al funzionamento del settore, alla entità del contenzioso e alle sue linee di tendenza, al delicato ruolo di autogoverno del Consiglio, alle sue specifiche articolazioni ed attività svolte, alle rilevazioni di valori e di carenze, di livelli di eccellenza e di disfunzione, portano tutte alla convergenza verso un giudizio di essenzialità e di alta utilità del processo tributario, la cui finalità è quella di assicurare al contribuente la garanzia di giusto e consapevole assolvimento al proprio obbligo fiscale.
Un processo che, per quanto confermativo (in media 2 volte su 5) delle ragioni del fisco, concorre a fornire anche preziosi elementi per il migliore svolgimento delle procedure impositive.
Tale consolidata funzione, che trova ormai nel vivace dibattito del mondo scientifico e giudiziario prevalente condivisione, ha ottenuto un pieno riconoscimento alla giustizia tributaria del suo fondamentale e insostituibile ruolo giurisdizionale.
L’ultima relazione, redatta nella immediatezza dell’approvazione del D.L. 203/05, poi convertito con legge n. 248, cadde in un momento ritenuto favorevole. Detta normativa infatti, nell’intervenire su alcuni aspetti ordinamentali e processuali, quasi tutti visti in chiave positiva, ha attribuito, tra l’altro, al giudice tributario lo status di giudice a tempo indeterminato ed inamovibile, al pari di altro soggetto investito della funzione giurisdizionale. Conquista questa da tutti ritenuta fondamentale, che ha posto le premesse e ha lasciato prevedere ulteriori iniziative legislative, che completino il quadro dell’assetto istituzionale nella direzione indicata dalla normativa medesima, quali, il cambio della denominazione, la modifica dell’art. 3, D.Lgs. 545/92 nella direzione di una auspicata pari dignità dei giudici tributari, la previsione di un adeguato trattamento economico con riferimento a quello previsto per altri giudici onorari ed altro.
Anche la presente relazione, pur nel successivo silenzio del legislatore, vuole aprirsi con un certo ottimismo, che deriva dalla registrata ripresa di un dialogo istituzionale, che il Consiglio auspica e sollecita da tempo.
La presenza del vice Ministro dell’Economia e delle Finanze, cui viene consegnato il testo di tutta la relazione, va interpretata come un segnale forte anche perché essa non si traduce in una visita di cortesia, ma snoderà un confronto aperto sui vari problemi che ancora investono la giustizia tributaria e rispetto ai quali è indispensabile trovare soluzioni a breve termine.
È questa disponibilità al dialogo che induce ad un sereno ottimismo.
Si confida, pertanto, che le ulteriori riforme auspicate dalle articolazioni operative dei giudici e del personale amministrativo, dalle rappresentanze associative e sindacali, recepite in gran parte da questo Consiglio (in seguito enumerate in dettaglio) trovino finalmente la necessaria attenzione e diventino oggetto di opportuni interventi legislativi.
Dette riforme tendono in ultima analisi a dare un’immagine (non solo formale ma anche sostanziale) di una giustizia tributaria, che svolge il proprio ruolo indefettibile in assoluta autonomia ed indipendenza e che ormai è diventata una realtà presente nelle istituzioni ed avvertita dai contribuenti, che vedono in essa una garanzia nella tutela dei propri diritti e dei propri doveri.
Particolarmente significativo è quest’aspetto, da cui scaturisce l’esigenza di portare a conoscenza delle altre istituzioni dei cittadini di quanto avviene e si muove nel mondo giudiziario tributario.
Di questa esigenza di dialogo verso l’esterno, il Consiglio nel 2003, si fece carico, introducendo le cerimonie di inaugurazione dell’anno giudiziario tributario, cerimonie che non vogliono essere e non sono manifestazioni formali, ma occasioni sempre più adeguate di analisi e di concrete proposte delle intelligenze dei vari corpi del mondo tributario. La consolidata, rilevante partecipazione da parte di autorità e di operatori del settore, produce, con le argomentazioni ed il dibattito che solgono connotare dette cerimonie, proficui risultati e interessanti spunti sotto il profilo istituzionale e nondimeno organizzativo. In conclusione, la giustizia tributaria italiana può legittimamente vantare di costituire un punto di orgoglio e di autentica originalità nel panorama delle giurisdizioni europee; ne è modello di esempio e, grazie agli imminenti scambi con i paesi comunitari, costituirà senz’altro uno stimolante spunto di emulazione.

Parte Prima. L’attività consiliare
[Omissis]

Parte Seconda. La giurisdizione tributaria

Capitolo Primo

1. L’attività giurisdizionale delle Commissioni

a) Dati statistici
Anche quest’anno, l’esame dei dati statistici, relativi all’anno 2005, evidenzia la tendenza alla riduzione dei procedimenti pendenti innanzi alle Commissioni tributarie, ad ulteriore conferma della funzionalità e dell’efficienza del sistema.
I procedimenti complessivamente sopravvenuti nel corso dell’anno 2005, sono stati 300.954, a fronte dei 364.600 definiti con provvedimenti depositati nel corso dello stesso anno. I ricorsi sono, pertanto, così diminuiti: dai 676.026 pendenti all’1 gennaio 2005, si è giunti ai 600.371 al 31 dicembre dello stesso anno, con una riduzione pari all’11,20 %.
L’andamento su evidenziato non risulterebbe difforme anche se si andassero a considerare tra i ricorsi pendenti i decreti presidenziali, ex art. 27 del D.Lgs. 546/92, per i quali, alle date prese in riferimento, non risulti decorso il termine di reclamo, di cui al successivo art. 28. Difatti i numeri da valutare sarebbero di 688.531 pendenti all’1 gennaio 2005 e di 619.006 al 31 dicembre dello stesso anno, con una diminuzione in percentuale pari al 10,10%.
Per quanto attiene, invece, al particolare sui ricorsi pervenuti nel corso d’anno, risulta che dai 174.760 ricorsi presentati alle Commissioni tributarie provinciali, nell’anno 2004, si è passati ai 255.276, presentati innanzi alle stesse Commissioni provinciali nell’anno 2005. Gli appelli proposti, invece, dinanzi alle Commissioni tributarie regionali, sono passati dai 42.731 del 2004, ai 45.678 del 2005.

b) L’attività delle Commissioni tributarie regionali
I dati provenienti dalle Commissioni tributarie regionali, come già detto, confermano la tendenza alla riduzione dell’arretrato. Sul piano della produttività le Commissioni regionali che hanno fatto registrare il maggior numero di sentenze pro-capite, depositate nel 2004, sono la Commissione tributaria regionale della Campania e quella della Basilicata, con una media di 58 decisioni per giudice. Anche in molte altre Commissioni tributarie regionali la media risulta similare: ad esempio, la Commissione tributaria regionale della Calabria e la Commissione tributaria regionale del Lazio si attestano su una media pro-capite di 57 sentenze; la Commissione tributaria regionale della Sardegna su 55; la Commissione tributaria regionale della Puglia su 50; la Commissione tributaria regionale della Lombardia su 49; la Commissione tributaria regionale della Sicilia su 44. Nelle altre Commissioni regionali la media risulta relativamente più bassa, ma non per un minore impegno dei magistrati tributari a svolgere il proprio lavoro, bensì a seguito delle minori sopravvenienze e quindi della riduzione dell’arretrato. Volendo indicare una media nazionale, si può affermare che ogni giudice tributario d’appello ha trattato 8,14 ricorsi per udienza, con una punta massima, per la Commissione tributaria regionale della Calabria, di 10,86 ricorsi.
Un quadro riassuntivo concernente le Commissioni tributarie regionali fornisce i seguenti dati:
a) procedimenti pendenti innanzi alle Commissioni tributarie regionali al 31 dicembre 2004: n. 138.418 (142.875 comprendendo i decreti presidenziali non reclamati);
b) ricorsi sopravvenuti nel periodo 1 gennaio 2005-31 dicembre 2005: n. 45.678;
c) decisioni pronunciate nel periodo 1 gennaio 2005-31 dicembre 2005: n. 65.684;
d) pendenze risultanti al 31 dicembre 2005: n. 101.707 (116.191 comprendendo i decreti presidenziali non reclamati).

c) L’attività delle Commissioni tributarie provinciali
Anche l’analisi dei dati provenienti dalle Commissioni tributarie provinciali, conferma il dato evidenziato più volte, riassumibile nell’eccellente funzionalità delle Commissioni tributarie.
L’arretrato giacente presso le Commissioni tributarie provinciali è, salvo alcune eccezioni, in costante discesa, come del resto è facilmente deducibile confrontando i dati della presente relazione con gli analoghi dati forniti per lo scorso anno. Al riguardo, si riporta il numero dei ricorsi pendenti al 31 dicembre 2005, presso le 10 Commissioni tributarie provinciali con maggiore recupero dell’arretrato rispetto al numero dei ricorsi giacenti presso le stesse al 31 dicembre 2004:

È opportuno specificare, che, dai dati sopra esposti riferiti alla presenza della maggior differenza di numero dei ricorsi arretrati, non si deve erroneamente dedurre che la produttività dei magistrati in servizio presso le altre Commissioni sia inferiore a quella dei loro colleghi dianzi indicati. Invero, dal raffronto dei dati relativi al numero di sentenze mediamente pronunciate, nell’anno in trattazione, dalle suddette 11 Commissioni tributarie provinciali, si evince che buona parte di queste ha un indice di lavoro superiore alle altre che non evidenziano questa sofferenza:

Il dato relativo al numero di ricorsi trattati per udienza dai giudici delle Commissioni provinciali è pari ad una media nazionale di 10,85, con una punta massima registrata, nelle Commissioni tributarie provinciali di Catanzaro e Varese, di 23 ricorsi mediamente trattati per udienza.
Per completezza si deve puntualizzare che dinanzi alle Commissioni tributarie provinciali, nell’anno 2005, sono state trattate 67.880 istanze relative a provvedimenti cautelari, ex art. 47, D.Lgs.546/92. Nell’anno precedente, il numero fu, invece, di 54.345. Le istanze che hanno trovato accoglimento sono in percentuale il 32% a fronte del 30,61% dell’anno 2004.

d) Esiti dei ricorsi con particolare riferimento all’amministrazione finanziaria
Dalle relazioni fatte pervenire dai presidenti di Commissioni tributarie, si possono dedurre i dati relativi alla soccombenza in giudizio dell’amministrazione finanziaria nel corso dell’anno 2005.
La percentuale di detta soccombenza, anche parziale, dell’amministrazione si attesta in primo grado sul 57,71 % e in appello sul 57,05%.
Non si può non rappresentare a questo punto, quanto già evidenziato da alcuni presidenti di Commissione, circa, il tipo di difesa dell’amministrazione che, a volte, appare carente o insufficiente. Sembrano frequenti, invero, i casi in cui l’amministrazione finanziaria, o non si costituisce in giudizio, o, ancorché costituita, non compare in udienza.
Si riportano qui di seguito i dati relativi alla percentuale di soccombenza dell’amministrazione finanziaria in alcune Commissioni, dai quali è possibile ricavare il minimo ed il massimo delle percentuali sottoelencate.

e) Organico dei componenti delle Commissioni tributarie
La diminuzione del carico di lavoro pendente innanzi alle Commissioni tributarie, ha indotto l’organo di autogoverno a ridurre ulteriormente, rispetto agli anni precedenti, il numero di posti che sono stati messi a concorso, pur in presenza di numerose vacanze.
Come più puntualmente si può ricavare dalle tabelle finali allegate alla presente relazione, il numero dei magistrati tributari in servizio al 31 dicembre 2005 è di 5.246 unità, di cui 990 presidenti di Commissione e di sezione, 904 vice presidenti di sezione e 3.352 giudici.
Alla stessa data, quindi, tenuto conto dell’organico tabellare, risultano vacanti complessivamente 425 posti di presidente di Commissione e di sezione; 511 posti di vice presidente di sezione e 2.308 posti di giudice nelle varie Commissioni tributarie.
Anche quest’anno trova conferma il dato che fa registrare più carenze in organico nelle Regioni nelle quali vi è un maggior numero di Commissioni tributarie provinciali. Tra queste ultime, è accentuata la “scopertura” per quelle Commissioni con un maggior numero di sezioni. La Regione con il più alto numero di vacanze in organico è la Lombardia, ove (al 31 dicembre 2005) sono scoperti 52 posti di presidente di sezione, 72 posti di vice presidente di sezione e 331 posti di giudice. In Campania, mancano 58 presidenti di sezione, 62 vice presidenti e 222 giudici; in Piemonte, sono vacanti 34 posti di presidente di sezione, 51 di vice presidente e 209 posti di giudice; nel Lazio, sono vacanti 57 posti di presidente di sezione, 36 di vice presidente e 205 posti di giudice.
Vi sono, poi, Regioni in cui, a fronte di un organico ritenuto non sufficiente corrispondono maggiori vacanze. È il caso della Liguria, che, pur avendo soltanto cinque Commissioni tra regionali e provinciali (per un organico totale di 366 magistrati), registra vacanze per 22 presidenti di sezione, 27 vice presidenti di sezione e 120 giudici, con una percentuale di circa il 46%. Infine, la Provincia autonoma di Bolzano, registra oltre il 57% di scopertura di organico dove su 54 magistrati, ne risultano mancanti 31.

f) Il personale amministrativo
Il personale degli uffici di segreteria delle Commissioni tributarie è attualmente gestito dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, sulla base della dotazione organica prevista, per ciascuna Commissione, dal D.M. 21 dicembre 2001 (in G.U. n. 91 del 18 aprile 2002).
Rispetto all’anno 2004, i dati relativi al 2005 evidenziano una diminuzione generale del personale delle segreterie in tutti i profili professionali; in particolare tale diminuzione ha ancor più aggravato la carenza del profilo C1 segnalata nelle precedenti relazioni, vale a dire quello riguardante il personale legittimato, unitamente al profilo C2 ed all’area B3 (la quale è passata da una situazione di lieve esubero a quella di carenza) a svolgere le mansioni che più propriamente attengono all’espletamento del servizio giurisdizionale (assistenza ai collegi in udienza, verbalizzazione, ecc.).
Per fornire un quadro riassuntivo e schematico, va detto che i dipendenti effettivamente in servizio al 31 dicembre 2005, ammontano a 2.299 unità, su una pianta organica di 2.483 unità, con una carenza pari, quindi, al 7%.
Sul totale, si riscontra un lieve esubero unicamente nel profilo B1 (in tutto 18 unità), mentre in tutti gli altri dell’area B ed in tutta l’area C si evidenziano le carenze già segnalate. Invero, a fronte di una scopertura per numero di 95 unità nel profilo C1, ne ritroviamo 10 assenti nel profilo C2 e 23 nel profilo C3. Mancano, infine, 4 unità nell’area dirigenziale, presso le Commissioni tributarie regionali per la Calabria, per le Marche, per la Liguria e per il Friuli Venezia Giulia.

g) Le strutture materiali
L’esame delle relazioni presentate a questo Consiglio dai presidenti delle Commissioni tributarie evidenzia, come dato complessivo, una situazione leggermente migliorata rispetto a quanto denunciato lo scorso anno con riferimento alla sistemazione logistica delle Commissioni tributarie.
Permangono, tuttavia, situazioni localmente deficitarie che si registrano da tempo. A parte quella relativa alla Commissione tributaria provinciale di Palermo, che appare veramente grave, si segnalano le Commissioni per le quali sarebbe necessario intervenire. Queste ultime sono: le Commissioni tributarie provinciali di Varese, di Savona, di Brescia, di Cagliari, di Vercelli, di Potenza, di Trieste, di Lodi. Anche la Commissione tributaria regionale della Basilicata si trova in serie difficoltà logistiche.
Per altro verso, corre obbligo di segnalare anche le situazioni che si sono risolte positivamente, come quella della Commissione tributaria provinciale di Napoli, che fu nella precedente relazione evidenziata.
Anche quest’anno è opportuno ribadire l’utilità di un intervento, che consenta, ove possibile, il trasferimento della sede delle Commissioni al di fuori del capoluogo di Provincia.
È appena il caso di citare le disfunzioni e le carenze, anch’esse oggetto di specifica menzione in molte delle relazioni dei presidenti di Commissioni tributarie relative ad arredi, strumentazione (fotocopiatrici, computer, ecc.), disponibilità di testi e di riviste giuridiche specializzate.

Parte Terza. Le riforme ritenute necessarie

Capitolo Primo
Riforma costituzionale e progetto di modello europeo
Accanto alla esigenza sopra accennata della pari dignità dei giudici tributari, occorre raggiungere ed in maniera definitiva e sotto ogni profilo, la pari dignità della giustizia tributaria con tutte le altre.
Per realizzare questo obiettivo occorre inevitabilmente procedere ad una riforma costituzionale.
Già nella relazione del 2003, il Consiglio si era fatto promotore di questa riforma, ancorandola al processo di giurisdizionalizzazione in atto delle Commissioni tributarie, che, di recente, si erano viste attribuire, con la legge 448/2001, la giurisdizione esclusiva in materia tributaria. La successiva legge del 2005 ha eliminato poi ogni dubbio interpretativo che era sorto, affermando che rientrano nella giurisdizione tributaria tutti i tributi di ogni genere e specie comunque denominati.
La proposta non era del tutto nuova. A tacer d’altro, la Commissione bicamerale per la riforma della Costituzione, risalente ai primi anni del ’90, presieduta dall’on. Iotti e dall’on. De Mita, nel riformulare l’assetto istituzionale delle giurisdizioni, ne previde una tripartizione. Alla giurisdizione ordinaria furono affiancate quella amministrativa (comprensiva anche di quella contabile) e quella tributaria. Già dagli anni ‘90 quindi, i tempi per questo salto di qualità furono ritenuti maturi per la giustizia tributaria da illustri costituzionalisti che facevano parte di quella Commissione.
I tempi viceversa non erano certamente maturi, né potevano esserlo all’epoca in cui fu scritta la Carta costituzionale che non dedicò alla giustizia tributaria alcuna attenzione. Si limitò soltanto a far immaginare la sua sopravvivenza con la sesta norma transitoria quale giurisdizione speciale già esistente.
Le ragioni di questa omissione sono più che comprensibili, solo se si tiene presente lo stato, all’epoca, del contenzioso tributario, le cui controversie – allora definite di natura fiscale – erano considerate avulse dalla giurisdizione. Probabilmente si fece addirittura uno sforzo per lasciare garantita la sopravvivenza dei giudici speciali intorno alla cui natura vi fu un acceso dibattito.
Il costituente, era, da una parte preoccupato di garantire l’unità della giurisdizione, (tanto che qualcuno – come Calamandrei ed altri - pensò di sopprimere addirittura il Consiglio di Stato e la Corte dei Conti, per farli rientrare nella giurisdizione ordinaria), dall’altra, ed allo stesso tempo, era fermamente convinto (Ruini in prima linea), che non era più possibile permettere che si continuasse a procedere, come nel periodo fascista, durante il quale si affermava di tanto in tanto, che qualche materia non fosse più soggetta al controllo giurisdizionale. Si disse quindi che non si poteva togliere ai cittadini, per un segmento di materia e di atti, la garanzia del ricorso giurisdizionale. Fu proposto comunque un emendamento che prevedeva, oltre alle giurisdizioni speciali del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, le giurisdizioni fiscali per la materia tributaria.
L’emendamento, ovviamente, non passò e, dopo ampia discussione, che si concentrò soprattutto sulla giustizia militare, venne fuori il testo dell’art. 103 così come oggi formulato.
Malgrado la citata sesta norma transitoria fissasse un termine di 5 anni, per una nuova disciplina delle giurisdizioni speciali, il legislatore intervenne soltanto nel 1972 e da quella riforma la Corte costituzionale, con la nota sentenza del 1974, aprì le porte ad una interpretazione che poi ha consentito di ritenere la natura giurisdizionale delle commissioni tributarie.
Tuttavia non sono scomparse del tutto voci omogenee, ancorché trasversali sotto il profilo politico e cattedratico, che continuano a riproporre seri dubbi su detta natura, ancorata appunto alla sola interpretazione della corte costituzionale, ancorché ribadita in altre sentenze.
In effetti per ritenere definitivamente acquisita la pari dignità tra le giurisdizioni, è necessario che si intervenga in maniera espressa e precisa sul piano costituzionale, con l’inserimento della giurisdizione tributaria tra quelle previste dalla Costituzione.
Neppure la composizione eterogenea delle Commissioni tributarie, i cui componenti sono impropriamente definiti giudici onorari, pone ostacoli sul piano costituzionale alla luce dell’art. 102 della Costituzione che prevede la partecipazione del popolo all’amministrazione della giustizia.
In sostanza è facile ritenere che, qualora il costituente del 48 avesse avuto il quadro che oggi presenta e rappresenta la giustizia tributaria, ne avrebbe certamente tenuto conto e non avrebbe potuto così microscopicamente ignorarla nella redazione dell’art. 103 della Costituzione. È altrettanto lecito ritenere pertanto che un attento e responsabile costituente che si ponesse a riscrivere la seconda parte della Costituzione (come sembra possa avvenire in esito agli accordi politici, dopo l’esito negativo del referendum costituzionale di quest’anno) non inserisca, qualora volesse lasciare intatto l’impianto dell’art. 103, la seguente dizione : «I Tribunali e le Corti di Appello tributarie (si dà per scontato il cambio della denominazione come si riferisce in altra parte della relazione) hanno giurisdizione esclusiva nella materia tributaria e nelle altre specificate dalla legge».
Detto assetto definitivo della giurisdizione tributaria costituirebbe un modello da proporre, sia sotto il profilo ordinamentale che processuale, agli altri paesi membri della Comunità europea, nei quali, non esistendo una vera e propria giustizia del settore, il contenzioso fiscale rientra nella competenza o del giudice amministrativo o del giudice ordinario. Se si esclude sotto alcuni aspetti la Germania, che ha un sistema non molto lontano dal nostro, tutti gli altri paesi non hanno un organo giurisdizionale, neanche di natura speciale, competente in via esclusiva in materia tributaria.
Il Consiglio di presidenza ha in animo di portare avanti il progetto ardito di armonizzazione delle giurisdizioni tributarie, progetto che sarebbe più facilmente credibile ove quella italiana trovasse cittadinanza piena nella Carta costituzionale.

Capitolo Secondo
Attribuzione di nuova denominazione agli organi di giustizia tributaria
Sono diversi anni che il Consiglio di presidenza ripropone la stessa istanza tendente ad allineare, anche sotto il profilo nominalistico, gli organi della giurisdizione tributaria, ipotizzando il cambio della dizione “Commissioni provinciali e regionali” con quella più puntuale di “Tribunali e Corti di Appello tributari”.
Si è detto e ripetuto che la questione, lungi dall’essere esclusivamente formale, ha dei contenuti pregnanti anche sotto il profilo del diverso messaggio che la parola Commissione (che risente inevitabilmente di un contenuto amministrativo) rispetto a quello che scaturisce dalla espressione “Tribunali e Corti di Appello tributarie”, che richiama direttamente la giurisdizione.
In occasione della conversione del D.L. 203/2005, avvenuta con legge 248/05, il risultato sembrava a portata di mano.
Invero dall’esame dei resoconti dei lavori parlamentari si ricava che in occasione di conversione in legge del D.L. n. 203/2005, la Commissione Finanze del Senato della Repubblica, in sede referente, in data 27 ottobre 2005 aveva approvato l’emendamento presentato dal senatore Salerno (n. 3.0.10, già citato ad altro titolo in questa relazione) con cui, sotto la rubrica «Disposizioni in materia di giustizia tributaria» veniva inserito un articolo 3-bis che, al suo comma 8 così recitava: «Nei decreti legislativi 31 dicembre 1992, n. 545, e n. 546, le parole “Commissioni tributarie” sono sostituite, ovunque ricorrono, dalle seguenti: “organi della giurisdizione tributaria” e le parole: “Commissione tributaria provinciale” e: “Commissione tributaria regionale” sono rispettivamente sostituite, ovunque ricorrono, dalle seguenti: “Tribunale tributario” e: “Corte d’Appello tributaria”». (Va peraltro ricordato che già nella scorsa legislatura il disegno di legge A.S. n.. 3766, predisposto dagli allora sottosegretari alle Finanze on.li Marongiu e De Franciscis, prevedeva una nuova denominazione degli organi di giurisdizione tributaria, trasformati in “Tribunali tributari” e “Corti d’Appello tributarie”. Detto D.L., per ragioni del tutto estranee alla questione qui in trattazione, non è mai diventato legge dello Stato).
Nondimeno, in sede di conversione del citato D.L., il Governo pur avendo presentato nella legge di conversione un emendamento concernente le «disposizioni in materia di giustizia tributaria», ha stralciato dallo stesso testo, approvato dalla Commissione finanze il cambio della denominazione di Commissione tributaria in Tribunale tributario. Si è successivamente appreso che solo la ristrettezza dei tempi di approvazione della legge di conversione (si sarebbe dovuto acquisire il parere della Commissione Affari costituzionali, che avrebbe richiesto un rinvio dell’approvazione dell’intera norma) ha impedito che la disposizione in discorso divenisse legge dello Stato.
Sulla base di queste premesse, pertanto, questo Consiglio di presidenza, pur nei limiti delle attribuzioni che gli sono proprie, formula un sentito auspicio affinché il legislatore voglia con sollecitudine completare un percorso iniziato ben 141 anni or sono (con la legge 14 luglio 1864, n. 1830, istituiva delle Commissioni comunali (o consorziali) e provinciali, aventi competenza sull’imposta di ricchezza mobile. Ad esse venne ad aggiungersi poco dopo, l’istituzione della Commissione centrale, con il riconoscere finalmente alle Commissione tributarie provinciali e regionali le più consone denominazioni di “tribunale tributario” e di “corte d’appello tributaria”.

Capitolo Terzo
Modifica dell’art. 3, D.Lgs. 545/92: previsione di ingresso nella magistratura tributaria esclusivamente nella funzione di giudice; utilizzazione della tabella E solo per concorsi esterni
Alla pari dignità della giustizia tributaria, rispetto alle altre giurisdizioni, non può non corrispondere la pari dignità dei giudici tributari al loro interno. Si impone pertanto la modifica dell’art. 3 del D.Lgs. 545/92, nella parte in cui consente l’accesso alle funzioni apicali soltanto ad alcune categorie professionali, escludendone altre.
Come è noto detta legge limita l’accessibilità alle funzioni direttive (presidenti di Commissione tributaria) ed a quelle direttive (presidenti di sezione) ai soli componenti provenienti da una magistratura professionale (ordinaria, amministrativa, contabile o militare). A tal riguardo, è opportuno chiarire che la predetta esclusione si riferisce principalmente, se non esclusivamente, all’attività di natura “amministrativa” svolta dai presidenti di Commissione e di sezione, posto che, con riferimento all’attività tipicamente giurisdizionale, da sempre è consentito a magistrati tributari non appartenenti a magistrature professionali di ricoprire la qualifica di vice presidente di sezione, e conseguentemente, di presiedere Collegi giudicanti. Ciò che, oltretutto, si ricava agevolmente anche dalla lettura del disposto dell’art. 2, comma 2, che espressamente prevede la sostituzione del presidente della Commissione, in caso di assenza o impedimento, per quanto attiene alle funzioni non giurisdizionali.
Non appare fuori luogo ricordare che con la previgente normativa ordinamentale (D.P.R. n. 636/72) le funzioni semidirettive erano pacificamente attribuite anche a soggetti non provenienti dalle magistrature professionali, purchè in possesso di determinati requisiti culturali. E si noti che questi soggetti, in sede di passaggio dalle previgenti (commissioni tributarie di I e II grado (1 aprile 1996) alle attuali Commissioni tributarie provinciali e regionali sono stati tutti confermati nel grado, nella funzione e nell’incarico, a dimostrazione del riconoscimento della professionalità acquisita attraverso molti anni di ininterrotto e meritorio servizio (conferme definitivamente sancite dal Supremo Concesso Giurisdizionale Amministrativo: cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 4806 del 17 giugno 2003).
Orbene, tutti questi soggetti, non potranno neanche partecipare ai futuri concorsi per l’attribuzione delle presidenze di sezione, ovvero dovranno «essere esclusi perché non in possesso dei requisiti prescritti», secondo la dizione adoperata nelle predette fattispecie dal questo Consiglio. Il che appare manifestamente contrario oltre che alla logica, anche alla giurisprudenza amministrativa, che riconosce il consolidamento delle posizioni soggettive (anche contra legem) per effetto del notevole decorso del tempo (cfr., tra tutte, Cons. di Stato, sez. V, n. 296/79).
Peraltro, ove si ponga mente locale alla circostanza che finanche questo Consiglio di presidenza, che per legge è deputato ad amministrare l’intero corpus dei magistrati tributari, non riconosce più al suo interno alcuna distinzione tra giudici provenienti dalle magistrature professionali e giudici di altra derivazione (si veda l’art. 16-quater della L. n. 16/02), allora “l’aporia” dell’attuale situazione normativa risulterà ancora più evidente. Invero, non si può non prendere atto della contraddittorietà di una legge che consente ad un magistrato tributario, non proveniente da magistratura professionale, di presiedere addirittura l’organo di autogoverno della magistratura tributaria – o, in altri ambiti, di aspirare alla carica di giudice costituzionale, o di magistrato della Suprema Corte di Cassazione (v. Cost., artt. 106, comma 3, e 135, comma 2) – ma gli nega anche solo la possibilità di concorrere per l’attribuzione di una più modesta Presidenza di sezione.
Due ragioni oggi rendono ancora più pressante la esigenza della riforma suddetta.
La prima consegue alla introduzione dei criteri di valutazione della professionalità dei giudici tributari previsti con il noto D.L. 203/2005.
Aver riattribuito al Consiglio, quale organo di autogoverno, un potere che gli è proprio, cioè quello di valutare l’attività giurisdizionale dei magistrati, riesaminando tutti i loro percorsi professionali, pone i presupposti per consentire, soprattutto nell’attribuzione degli incarichi superiori, la scelta tra i vari aspiranti sulla base di elementi cognitivi il più possibile completi.
Si deve abbandonare quindi la presunzione di maggiore professionalità ad alcune categorie, presunzione forse giustificata a suo tempo dall’assenza di detti elementi cognitivi, per approdare ad una valutazione comparativa dalla quale emergerà il magistrato con maggiore esperienza professionale, con maggiori attitudini, che avrà dimostrato di essersi impegnato di più e con accentuata diligenza, nello svolgimento delle sue funzioni.
La seconda scaturisce dalla riformulazione della tabella F, prevista dall’art. 44-ter e dalla legge 248/05, già effettuata dal Consiglio con l’attribuzione di un punteggio maggiore e più incisivo rispetto a quello della tabella E. Invero il punteggio della prima tabella, quantificato anno per anno per il periodo in cui il giudice svolge la propria attività giurisdizionale è stato notevolmente aumentato perché esso unitamente ai punteggi relativi ai criteri di valutazione della professionalità, consente al Consiglio, di avere quel quadro complessivo necessario per la valutazione globale delle attività di ogni singolo giudice e quindi di effettuare le necessarie comparazioni. Il punteggio della tabella E, viceversa rimane fuori dalla specifica attività del giudice tributario, poiché è rapportato alle singole professioni che consentono l’ingresso nella magistratura tributaria, privilegiando alcune rispetto ad altre. Essa, pertanto, deve essere applicata soltanto in occasione dell’ingresso nelle Commissioni tributarie e non nel passaggio nelle categorie superiori. In caso contrario il divario tra le varie categorie, determinato dai punteggi della tabella E, sarebbe destinato a non colmarsi mai.
È auspicabile quindi, e il Consiglio ne fa oggetto di esplicita richiesta, la modifica delle legge 448/01, nella parte in cui impone il cumulo del punteggio di entrambe le tabelle ai fini del conferimento degli incarichi.

Capitolo Quarto
Diverso assetto del personale delle Commissioni tributarie e del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria
Anche quest’anno, il Consiglio ritiene di dover richiamare l’attenzione del legislatore, sull’anomalia derivante dal fatto che il personale amministrativo delle Commissioni tributarie abbia un rapporto organico e di servizio con la parte pubblica resistente in giudizio, fatta eccezione per le controversie in materia di tributi locali e per altri tributi minori.
Pertanto, permane questa che non si esita a definire una situazione anomala già evidenziata più volte.
La complessa problematica del personale delle Commissioni tributarie, relativa ai compiti specifici che impegnano un ufficio giudiziario, necessità di una immediata soluzione soprattutto in questo momento in cui aleggia, presso il Dipartimento per le Politiche fiscali, l’ipotesi di accorpare i vecchi profili professionali in nuovi profili, distinti per aree funzionali, che formeranno il nuovo ordinamento professionale.
Se la giustizia tributaria troverà una sua collocazione nella Carta costituzionale – come auspicato in altra parte della relazione – questo annoso problema che rappresenta forse l’ultimo elemento negativo che incide sulla stessa giustizia tributaria, alterandone quantomeno l’immagine della sua indipendenza e autonomia, si risolverebbe automaticamente .
Invero l’attuale rapporto di servizio organico di tutto il personale delle Commissioni tributarie con il Dipartimento per le Politiche fiscali, dovrebbe inevitabilmente risolversi. Si crebbero così i presupposti in analogia a quanto avviene per altre giurisdizioni, per il suo passaggio nell’ambito della presidenza del Consiglio dei Ministri. Altre soluzioni non sono immaginabili.
Poiché detta riforma, malgrado tutto non appare dietro l’angolo, continua a ravvisarsi la opportunità, già ipotizzata nelle precedenti relazioni, che il suddetto personale, pur continuando ad appartenere organicamente al Ministero dell’Economia e delle Finanze, venga costituito come ruolo autonomo che gli consenta di realizzare le aspettative di progressione in carriera e di mobilità attraverso la collocazione nei profili del suo ordinamento. Il ruolo autonomo in sostanza deve costituire lo strumento per una gestione che possa valutare la specificità del personale ed indirizzarne l’attività con una regolamentazione ad hoc ponendo in essere una struttura che sia consapevole delle problematiche degli uffici giudiziari della giustizia tributaria e che interagisca con questo Consiglio di presidenza.
Per il buon funzionamento della giustizia tributaria, si richiede tanto la professionalità dei giudici tributari quanto quella del personale di supporto amministrativo. Ciò indipendentemente da considerazioni che incidono su aspetti burocratici, considerato che tale tematica è stata sviluppata, in tal senso, specialmente dalla dottrina che, diversamente dalla giurisprudenza, oltre al merito, ha, per sua attitudine, analizzato anche gli aspetti tecnici del processo in tutte le sue componenti.
Tanto premesso, l’auspicio è che, il Consiglio in modo più coerente e conforme alla disciplina dettata dall’art. 24 del più volte citato D.Lgs. 545/92, venga chiamato a conoscere e, soprattutto, ad esprimere le sue valutazioni, allorchè siano posti in essere provvedimenti che coinvolgono il personale delle istituzioni del contenzioso tributario.
E l’appello non è anacronistico ove si pensi alla prossima emanazione del D.P.R. inerente l’organizzazione degli uffici dirigenziali generali e non, del Ministero dell’Economia e delle Finanze.
Appare opportuno fare anche qualche considerazione sul personale del Consiglio di presidenza assegnato, a supporto dell’attività istituzionale dello stesso, ad un ufficio di segreteria la cui articolazione (tuttora prevista dal D.M. del 2001 e non ancora dall’art. 30 del D.Lgs. 545/92), è regolamentata da una deliberazione del Consiglio (Regolamento per l’organizzazione ed il funzionamento dell’ufficio di segreteria del 19 marzo 2002), di cui non si è in grado di conoscere la valenza effettiva nell’ambito del Dipartimento delle Politiche fiscali (ed il dubbio non verrebbe fugato neanche laddove dovessero verificarsi le paventate innovazioni legislative in materia).
Il personale di detta struttura, operante dal 1996, è portatore di una preparazione assai specifica, che non può essere inquadrata in nessun profilo professionale previsto per il Ministero in cui è incardinato, ad oggi, il Consiglio.
Sarebbe, pertanto, auspicabile che si definissero a quali funzioni equivalgano le competenze di cui al predetto regolamento di organizzazione, attribuite ai dipendenti tutti, con particolare riguardo ai livelli più elevati e che, in tale sede, trovassero una definizione anche le funzioni affidate alle tre figure dirigenziali cui spettano competenze diversificate, specifiche per il direttore, oggi segretario generale per regolamento e per il direttore del servizio di ragioneria, e, non meglio identificate per il terzo dirigente, come, peraltro, risulta dagli obiettivi assegnati dal Dipartimento che ne distingue le attribuzioni esclusivamente per determinazioni del Consiglio.
Dette osservazioni tendono, peraltro, a porre in evidenza la differenziazione tra il personale in servizio presso le Commissioni tributarie le cui mansioni potrebbero trovare corrispondenza, in senso lato, nell’attività svolta dal personale degli uffici assegnati ai reparti del contenzioso, rispetto al personale del Consiglio di presidenza che, per le ragioni suesposte, può trovare riconoscimento solo nella classificazione di profili lavorativi dettati dal Consiglio, nell’esercizio dell’autonomia amministrativa. Detta autonomia è sempre stata disconosciuta, soprattutto in occasione della proposta del Consiglio per il riconoscimento dell’ufficio di segreteria quale struttura di livello dirigenziale generale (vedasi delibere dal 1999 al 2003 in possesso dell’a.f.), relazionata, conclusivamente, con nota del 14 novembre 2005, diretta rispettivamente al Dipartimento per le Politiche fiscali ed alla presidenza del Consiglio dei Ministri, a seguito dell’istanza del segretario generale di vedere riconosciuta l’attribuzione del trattamento economico di dirigente di I fascia, in attesa di una modifica regolamentare che preveda il posto di dirigente generale presso il Consiglio per il segretario generale, come più volte rappresentato dallo stesso Dipartimento per le Politiche fiscali.
Nelle altre ipotesi di tale negazione, si è trattato, infatti, di spostamento di personale che, assegnato presso l’ufficio di supporto, si era reso inidoneo per le esigenze del Consiglio per cui si richiedeva il rientro all’ufficio di provenienza o, viceversa, di personale che sarebbe stato idoneo per il miglior funzionamento dello stesso.

Capitolo Quinto
Proposta di reintroduzione dell’istituto dell’anticipato possesso
L’art. 16-quater, comma 1, lett. b, D.L. 28 dicembre 2001, n. 452, convertito dalla legge 27 febbraio 2002, n. 16 aggiunse al n. 1 dell’art. 11, D.Lgs. 545/92 il seguente periodo: «Nei casi di necessità di servizio, il Ministro dell’Economia e delle Finanze può disporre, su richiesta del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, l’anticipazione nell’assunzione delle funzioni, ai sensi del quarto comma dell’art. 10 dell’ordinamento giudiziario, di cui al R.D. 30 gennaio 1941, n. 12».
L’introduzione dell’istituto dell’anticipato possesso, in analogia a quanto previsto dall’art. 10 dell’ordinamento giudiziario, risponde all’esigenza di ridurre di fatto i tempi che sono necessari per concludere la procedura della nomina o del trasferimento dei giudici. La istituzionale sinergia che intercorre tra il Ministero dell’Economia e delle Finanze e il Consiglio di presidenza, dilata inevitabilmente i tempi necessari per il perfezionamento della suddetta procedura poiché, esaurita quella concorsuale, alla delibera di nomina segue la predisposizione del D.P.R., ai sensi dell’art. 9, primo comma, con le necessarie firme del Ministro e del Capo dello Stato. Una volta formalmente completo, detto D.P.R., ha bisogno del visto della registrazione della Corte dei Conti, che di solito comporta tempi lunghi.
Il legislatore nel 2001 si fece carico della esigenza di ridurre detti tempi, in casi di necessità ravvisabili dal Consiglio di presidenza e consentì, con la richiamata norma, al Consiglio stesso di richiedere al Ministro dell’Economia e delle Finanze l’anticipazione nell’assunzione delle funzioni al giudice nominato, prima della suddetta registrazione.
Per ragioni non ancora del tutto chiare, ma verosimilmente riconducibili ad una mera omissione, il legislatore del 2005, nel riscrivere ex novo tutto l’art. 11 del richiamato D.Lgs. 545/92, abolendo il novennato e quant’altro, tralasciò di riproporre lo stesso periodo che prevedeva la introduzione dell’anticipato possesso.
Nei lavori preparatori e nella relazione al disegno di legge, nessun riferimento viene fatto a detta abrogazione, per cui si deve ritenere che essa sia frutto di una svista e certamente non di una precisa scelta politica. Non è immaginabile infatti, che si sia voluto coscientemente eliminare un istituto che consente speditezza e rapidità superando formali lungaggini procedurali.
Si auspica pertanto la reintroduzione nell’art. 11, D.Lgs. 545/92 del seguente periodo che risulta abrogato dalla legge n. 248/05 e precisamente: «Nei casi di necessità di servizio, il Ministro dell’Economia e delle Finanze può disporre, su richiesta del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, l’anticipazione nell’assunzione delle funzioni, ai sensi del quarto comma dell’art. 10 dell’ordinamento giudiziario, di cui al R.D. 30 gennaio 1941, n. 12».

Capitolo Sesto
Commissione centrale: problema ancora irrisolto
La devoluzione alle Commissioni tributarie regionali del contenzioso che, ancora oggi, la Commissione tributaria centrale non riesce a definire costituirebbe, sotto più profili, un intervento doveroso da parte del legislatore.
Invero, il circolo virtuoso che ha consentito di smaltire in un tempo relativamente breve il notevole arretrato giacente innanzi alle Commissioni tributarie regionali e provinciali ha, come immediata conseguenza, quella di rendere disponibili energie e risorse che potrebbero essere utilmente dedicate alla definizione del contenzioso ancora pendente innanzi alla Commissione tributaria centrale, organo peraltro posto al di fuori dell’ambito della giustizia tributaria soggetta ai poteri amministrativi di questo Consiglio.
Nelle iniziali intenzioni del legislatore del D.Lgs. n. 554/92, la Commissione tributaria centrale doveva vedere la conclusione della sua attività in un lasso di tempo relativamente breve, in modo che le energie e l’indiscussa professionalità dei suoi componenti potessero essere utilizzate a tutto vantaggio delle Commissioni tributarie regionali. Ma l’intervento della Corte costituzionale sull’art. 75, comma 2, del D.Lgs. ordinamentale (sent. n. 111 del 16 aprile 1998) ha svuotato di contenuto il disegno del legislatore, dando origine alla contraddittoria situazione per cui oggi un organismo di conclamata professionalità e di indiscusso prestigio dedica la sua attività esclusivamente alla trattazione di ricorsi ormai obsoleti, il più recente dei quali risale all’anno 1996. Ciò nonostante, anche in forza di un meccanismo di reclutamento ancora molto vitale (le ultime nomine di cui si ha notizia risalgono al mese di ottobre del corrente anno 2004), la sopravvivenza del citato organo giurisdizionale – e degli oneri finanziari per il suo funzionamento - appare assicurata ancora per molti decenni a venire.
Pertanto, questo Consiglio ritiene doveroso sollecitare anche quest’anno il legislatore ad avviare una riflessione circa l’utilità della sopravvivenza della Commissione tributaria centrale, al fine di considerare l’opportunità di devolvere alle Commissioni tributarie regionali il contenzioso ancora pendente innanzi al citato organo giurisdizionale, se del caso consentendo l’inserimento dei magistrati che ne fanno parte nelle Commissioni tributarie di merito.
Tutto ciò non senza aver finalmente ricordato che una riforma in tal senso consentirebbe di evitare i costi aggiuntivi derivanti dal prevedibile moltiplicarsi delle cause tese al riconoscimento della responsabilità patrimoniale dello Stato per l’eccessiva durata dei processi (L. 24 marzo 2001, n° 89).

Capitolo Settimo
Previsione della impugnabilità delle ordinanze cautelari davanti alla Commissione tributaria regionale. spettanza dei compensi ai giudici tributari per tutti i provvedimenti cautelari
Il diritto potestativo di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi – riconosciuto a tutti dall’art. 24 della Costituzione – comprende anche l’azione cautelare.
La tutela giurisdizionale, dovendo essere effettiva, non può consentire che la durata del processo (contenuta in tempi ragionevoli ai sensi dell’art. 111 della Costituzione) si risolva in vantaggio per la parte soccombente ed in danno per la parte vincitrice.
Il soddisfacimento della sopraindicata esigenza, imposta dalla ragione prima che dal diritto positivo, serve anche ad alimentare la fiducia dei cittadini nella funzione giurisdizionale, la cui credibilità è essenziale per l’ordinato sviluppo di ogni società democraticamente organizzata.
Pertanto, il legislatore deve predisporre strumenti processuali idonei ad evitare che la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio (diritto soggettivo od interesse legittimo) sia esposta al rischio di un danno irreparabile durante il tempo necessario per il suo accertamento.
Nel processo tributario l’azione cautelare è prevista dall’art. 47 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546. Tale norma, emanata in conformità del principio e del criterio direttivo fissato dall’art. 30, comma 1, lett. h, della legge 30 dicembre 1991, n. 413, disciplina un procedimento incidentale (affidato all’iniziativa del ricorrente) che ha ad oggetto la domanda di sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato e si svolge davanti alla Commissione tributaria provinciale competente a decidere il ricorso.
Quest’ultima, sentite le parti in camera di Consiglio e delibato il merito, decide sulla domanda incidentale con ordinanza motivata e non impugnabile, secondo la espressa previsione del comma 4 del già citato art. 47.
Gli effetti della sospensione eventualmente disposta cessano dalla data di pubblicazione della sentenza di primo grado. Conseguentemente la tutela cautelare nel procedimento tributario si esaurisce nella attribuzione alla Commissione tributaria provinciale del potere di decidere sulla domanda di sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato con un’ordinanza, che è sottratta al controllo giurisdizionale di un altro giudice. Il sopraindicato quadro normativo, che contiene una restrizione alla struttura del processo cautelare sia amministrativo (articolato nella duplice valutazione degli organi di primo e di secondo grado) sia ordinario (articolato nella reclamabilità, davanti all’organo collegiale del provvedimento adottato dall’organo monocratico), non è adeguato alle finalità perseguite dalla giurisdizione cautelare: garantire la effettiva e piena attuazione del dictum della emananda sentenza definitiva.
Infatti il rigetto della domanda di sospensione può causare danni irreparabili al contribuente colpito da un atto impositivo infondato; l’accoglimento della stessa domanda può pregiudicare la soddisfazione della pretesa fiscale fondata.
La indiscussa rilevanza della funzione dell’ordinanza cautelare consiglia di prevedere, anche per il processo incidentale, un doppio grado di giudizio (già codificato per il processo di merito) quale rimedio per contenere il rischio di danni irreparabili al quale sono esposte le parti del processo (contribuente e fisco).
A tal fine occorre un intervento legislativo che, modificando il già citato art. 47 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, preveda la impugnabilità davanti alla Commissione tributaria regionale delle ordinanze emesse dalla Commissione tributaria provinciale a conclusione del procedimento incidentale avente ad oggetto la domanda di sospensione dell’atto impugnato.
L’auspicata riforma legislativa - indispensabile per una completa, incisiva e significativa attuazione delle garanzie giurisdizionali a vantaggio sia del contribuente sia dell’Amministrazione finanziaria - diventa indilazionabile, ove si consideri che nel processo tributario la tutela cautelare è affidata soltanto al procedimento incidentale di sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato.
Infatti, secondo il diritto vivente, nel predetto processo è esclusa l’applicabilità sia dell’art. 700 c.p.c. sia delle c.d. “inibitorie”previste dagli artt. 373 e 283 c.p.c., rispettivamente per le sentenze emesse dal Tribunale e dalla Corte d’Appello.
Non è ultroneo a questo punto ribadire l’auspicio, già diverse volte formulato nelle precedenti relazioni, circa l’estensione delle spettanze ai giudici tributari del compenso aggiuntivo per le ordinanze cautelari (se del caso in misura ridotta rispetto a quanto previsto per le sentenze), in ragione del contenuto sostanzialmente decisorio delle citate ordinanze. Non è fuori luogo ricordare, al riguardo, che il giudice della cautela è assoggettato agli stessi oneri del giudice di merito: prelievo dei fascicoli presso la commissione; studio della fattispecie; e si consideri che la tutela cautelare deve essere assicurata anche durante il periodo feriale.

Capitolo Ottavo
Proposta di riforma dell’art. 30 del R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578
La riforma introdotta con la legge n. 248 del 2 dicembre 2005, che trasforma il rapporto di impiego dei magistrati tributari a tempo indeterminato (benché di natura indiscutibilmente onoraria), rende non più differibile una modifica della legge professionale forense, nella parte in cui non prevede il diritto dei predetti magistrati ad essere iscritti all’albo degli avvocati presso i rispettivi tribunali.
Attualmente la legge in epigrafe consente l’iscrizione al relativo albo professionale di coloro che per quindici anni abbiano esercitato la funzione giurisdizionale nella qualifica di vice pretore onorario, previa attestazione del presidente della Corte d’Appello competente. Benché la norma non sia stata aggiornata (la figura del vice pretore onorario non è più prevista nell’ordinamento giudiziario), la ratio della disposizione, consistente nel riconoscimento dell’attività giurisdizionale svolta a che a titolo onorario ai fini dell’iscrizione all’albo professionale resta indiscutibile.
Nessuna disposizione, oggi, prende in considerazione la funzione giurisdizionale esercitata nelle Commissioni tributarie. Ciò, con tutta probabilità, si è dovuto anche all’incertezza circa la reale natura delle Commissioni; natura oggi del tutto acquisita, con il loro inserimento nel novero delle giurisdizioni amministrative speciali.
La descritta situazione comporta conseguenze alquanto paradossali. In verità, oggi si verifica che un magistrato tributario, magari presidente di Collegio giudicante (e dunque in possesso degli ulteriori requisiti previsti dalla legge (art. 17, comma 1, legge cit.), è legittimato a firmare gli attestati di partecipazione alle udienze per i praticanti avvocati, ai fini della maturazione del richiesto tirocinio. Ma quando quel medesimo soggetto volesse far riconoscere per sé stesso la pratica dell’attività giurisdizionale (e con ben maggiore continuità), per di più esercitata nella funzione di presidente del Collegio, allora vedrebbe la propria domanda rigettata in quanto la legge non riconosce alcuna valenza, ai fini prescritti, all’attività giurisdizionale svolta, né ai fini del computo della pratica forense, né tantomeno come diritto all’iscrizione all’albo professionale.
Si suggerisce, pertanto, un’integrazione del citato articolo 30 del R.D.L. n. 1578/1933, che vada a colmare la decritta lacuna normativa.

Capitolo Nono
Necessità dell’integrazione della commissione di cui all’art. 27 della legge 7 agosto 1990, n. 241
Fin dalla sua entrata in vigore la legge sul procedimento amministrativo (L. n. 241/90) prevedeva, all’art. 27, una Commissione nazionale per l’accesso ai documenti amministrativi, con compiti consultivi nei confronti dell’Esecutivo. Della citata Commissione il legislatore aveva chiamato a far parte «[…] quattro (componenti) scelti fra il personale di cui alla legge 2 aprile 1979, n. 97, su designazione dei rispettivi organi di autogoverno, […]». Ciò accadeva in un’epoca in cui, evidentemente, gli organi di autogoverno delle magistrature erano solo quattro (per la magistratura ordinaria, amministrativa, contabile e militare). (Per inciso, la legge n. 97/79 è rubricata «Norme sullo stato giuridico dei magistrati e sul trattamento economico dei magistrati della giustizia militare e degli avvocati dello Stato»).
Come è noto, con la riforma del 1992 il legislatore ha inteso riaffermare piena valenza giurisdizionale al contenzioso tributario, e ne ha dettagliatamente regolamentato l’ordinamento con l’istituzione, tra l’altro, anche di questo organo di autogoverno.
Nondimeno, in occasione della riformulazione dell’art. 27 della legge sul procedimento amministrativo, intervenuta con la legge 11 febbraio 2005, n. 15, il legislatore ha ignorato l’esistenza del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, posto che ai quattro componenti della Commissione per l’accesso agli atti, nominati dai rispettivi organi di autogoverno, non risulta essere stato aggiunto un quinto, la cui designazione sarebbe dovuta spettare a questo Consiglio.
Né, in contrario, varrebbe obiettare che, per espressa disposizione di legge, ai sensi del novellato art. 24 della legge in discorso, i procedimenti tributari sono espressamente esclusi dal diritto di accesso, e che, per l’effetto, non vi sarebbe necessità di prevedere, nella rinnovata Commissione, un componente nominato su designazione di questo Consiglio; anzi, in contrario, è facile argomentare che proprio la necessità di identificare puntualmente quali tra gli innumerevoli procedimenti amministrativi abbiano natura tributaria – e siano, pertanto, esclusi dall’accesso – giustifica – e con maggior forza – la necessità di integrare la Commissione nazionale per l’accesso con un componente la cui designazione sia dalla legge rimessa a questo Consiglio di presidenza. Tanto più che ai compiti consultivi la riforma ha inteso aggiungere anche compiti di natura “giustiziale” e di controllo, posto che alla dedotta Commissione il legislatore ha attribuito, ai sensi del modificato art. 25 della stessa normativa, anche la funzione di consentire l’accesso, su espressa richiesta (ricorso) dell’interessato, a tutti gli atti emanati da «amministrazioni centrali e periferiche dello Stato […]».
Un’ultima considerazione, di carattere latamente politico, si impone.
Le scelte che il legislatore ha inteso effettuare nel corso degli ultimi anni - fino a giungere alla soppressione del mandato novennale dei magistrati tributari - sono state costantemente indirizzate nel senso del rafforzamento del modulo entro cui la magistratura tributaria opera, evidentemente riconoscendo i meriti e l’efficienza di una giustizia che, nell’arco di pochi anni, è riuscita nella impresa quasi ciclopica di smaltire un arretrato che, ancora agli inizi degli anni ’90, ammontava a circa 3.000.000 di ricorsi giacenti. Pertanto, è auspicio del Consiglio che, anche per quanto attiene alla problematica qui trattata, persista ed anzi venga incrementata l’opera di rafforzamento della giurisdizione tributaria e della sua magistratura.
In conclusione, il Consiglio di presidenza raccomanda al Ministro, e per esso al legislatore, di integrare l’art. 27 della legge n. 241/90 con l’inserimento di un componente la cui designazione sia di competenza di questo Consiglio di presidenza.

Capitolo Decimo
L’abrogazione del comma 3 dell’art. 7, D.Lgs. n. 456/92. Compatibilità con il sistema processuale tributario
Anche quest’anno, come in passato, il Consiglio ribadisce le forti perplessità circa la disposizione con la quale è stato abrogato il comma 3 dell’art. 7 del D.Lgs. n. 546/92, che recitava: «È sempre data alle Commissioni tributarie la facoltà di ordinare alle parti il deposito di documenti ritenuti necessari per la decisione della controversia».
Ebbene, è opinione del Consiglio che la soppressione in discorso risulti poco coerente con la natura stessa del processo tributario, e tale da poterne condizionare negativamente le risultanze.
Notoriamente, per ragioni mai contestate da dottrina e giurisprudenza, il processo tributario si incardina con ricorso (vocatio iudicis), con tutte le conseguenze che ciò comporta. Si tratta di un processo che, pur con le dovute distinzioni, si inserisce nel collaudato schema del processo amministrativo, di cui ricalca gran parte delle peculiarità. E se anche può dirsi che, per molti versi, il processo tributario si incentra sul “rapporto” tra contribuente e amministrazione finanziaria, è pur vero che nella maggior parte dei casi esso si traduce in un processo da impugnazione di atti amministrativi. Constatazione, questa, che consente di identificare un notevole parallelismo tra il processo innanzi al complesso T.A.R. - Consiglio di Stato ed il processo innanzi alle Commissioni tributarie. Sono noti i caratteri del processo da impugnazione di atti: in estrema sintesi, il giudice è chiamato direttamente dalla parte a verificare che l’amministrazione (e che si tratti di amministrazione finanziaria o di altre amministrazioni non sembra fare differenza), nell’esercizio dei suoi poteri autoritativi – tipici del regime di diritto pubblico in cui essa opera – uniformi la sua azione nei confronti del contribuente al rispetto delle disposizioni di legge, in conformità ai principi costituzionali di legalità, di imparzialità, e di buona amministrazione. Questo schema processuale comporta una serie di peculiarità ben note alla dottrina ed alla giurisprudenza: dall’utilizzo di termini di decadenza in luogo degli ordinari termini di prescrizione, all’esclusione del giudizio equitativo; dalla assenza di una distinta fase istruttoria, alla tendenziale unicità dell’udienza di trattazione della causa; dalla limitazione dei mezzi di prova all’affievolimento dell’onere della prova, che in alcuni casi può degradare a mero onore del “principio di prova”.
Tutto ciò senza mai dimenticare il potere – peraltro tipico delle giurisdizioni amministrative – di annullamento dei provvedimenti amministrativi tributari.
Peraltro, va detto che il metodo acquisitivo è tipico dei processi amministrativi da ricorso: si pensi all’art. 44, comma 1, del R.D. n. 1054/1924 (T.U. Cons. di Stato): «Se la sezione, a cui è stato rimesso il ricorso, riconosce che l’istruzione dell’affare è incompleta, o che i fatti affermati nell’atto o nel provvedimento impugnato sono in contraddizione coi documenti, può richiedere all’amministrazione interessata nuovi schiarimenti o documenti, ovvero ordinare all’amministrazione medesima di fare nuove verificazioni, autorizzando le parti ad assistervi ed anche a produrre determinati documenti, ovvero disporre consulenza tecnica». Ancor più chiaro il disposto dell’art. 21 della cd. “legge T.A.R.” (n. 1034/71), come recentemente modificato dalla legge n. 205/00: «6. Ove l’amministrazione non provveda all’adempimento, il presidente, ovvero un magistrato da lui delegato, ordina anche su istanza di parte, l’esibizione degli atti e dei documenti nel termine e nei modi opportuni. Analogo provvedimento il presidente ha il potere di adottare nei confronti di soggetti diversi dall’amministrazione intimata per atti e documenti di cui ritenga necessaria l’esibizione in giudizio».
Le disposizioni riportate danno contezza della necessità avvertita dal legislatore di bilanciare posizioni processuali e sostanziali attestate su piani diversi: sul piano del diritto pubblico – e perciò, in posizione di supremazia – l’amministrazione, con tutto ciò che questo comporta in termini di parità delle parti, sia nel procedimento amministrativo che nel processo; sul piano del diritto privato il contribuente, con i limiti propri del diritto comune.
Sotto altro profilo, l’autonomo potere acquisitivo del giudice tributario trova giustificazione anche nelle modalità di svolgimento del giudizio, anch’esse non intaccate dalla mini-riforma. Come è noto, quello tributario è un processo ad udienza solo “eventuale”, posto che, ai sensi dell’art. 33 del D.Lgs. 546/92, in assenza di una specifica istanza di una delle parti, il Collegio è tenuto a trattare la controversia in camera di consiglio. L’ordinaria assenza del pubblico dibattimento e della connessa oralità rappresenta un ulteriore elemento giustificativo della necessità di dotare il giudice di propri poteri acquisitivi, in mancanza dei quali la finalità ultima del giudizio tributario, che è quella di garantire al cittadino la legittimità dell’operato dell’amministrazione finanziaria, rischia di vanificare l’effettività di quella tutela giurisdizionale che costituisce l’oggetto ultimo della domanda ad esso giudice rivolta. Ed allora, in un processo in cui il rito previsto in via ordinaria è quello camerale (mentre la pubblica udienza è del tutto residuale), e tenuto conto che l’istruttoria è a carico dell’amministrazione, ben si comprende come l’eliminazione dell’autonomo potere acquisitivo del giudice rischi di compromettere irrimediabilmente l’effettività della tutela giurisdizionale.
Quanto si è fin qui esposto consente di accennare alla questione relativa all’ampliamento dei mezzi istruttori oggi a disposizione del giudice tributario; questione non nuova, posto che anche negli anni scorsi questo Consiglio non ha mancato di sottoporre al Ministro, e per esso al legislatore, la medesima problematica.
Sul punto, le vicende normative e giurisprudenziali intervenute nell’ambito della giurisdizione amministrativa sono ancora una volta assai indicative.
Come è noto, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 146 del 10 aprile 1987 dichiarò l’illegittimità costituzionale dell’art. 44 del T.U. Cons. di Stato nella parte in cui, nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva dell’A.G.A. (e quindi, anche su diritti soggettivi), non ammetteva il ricorso a tutti i mezzi istruttori previsti dal codice di rito civile. Sia pure con un certo ritardo, il legislatore ha inteso porre rimedio alla citata limitazione con l’art. 35, comma 3, del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, ove è stabilito che il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, può disporre l’assunzione di tutti i mezzi di prova previsti dal Codice di procedura civile, con l’unica esclusione del giuramento e dell’interrogatorio formale.
Orbene, il parallelismo tra l’A.G.A. quando giudica nell’ambito della giurisdizione escusiva e l’A.G.T. appare manifesto, posto che anche al giudice tributario, in forza della riforma di cui alla legge n. 448/2001, è devoluta la competenza a conoscere in via esclusiva di tributi «di ogni genere e specie comunque denominati» (artt. 12, L. cit. e art. 3-bis, comma 1, lett. a, del D.L. n. 203/05).
Sulla base di queste premesse può senz’altro affermarsi che la limitazione dei mezzi di prova nel processo tributario non appare coerente con il sistema di garanzie previsto dalla Carta fondamentale dello Stato. A titolo esemplificativo, si pensi al divieto di assunzione della prova testimoniale nel processo tributario. Invero, si assiste oggi alla contemporanea presenza, da un lato, del divieto in discorso a carico del giudice, mentre dall’altro si riconosce rilevanza probatoria a dichiarazioni di scienza assunte, però, senza le garanzie offerte dalla sede giurisdizionale. Ciò rileva particolarmente nelle fattispecie in cui l’amministrazione finanziaria acquisisce e pone a fondamento dei propri atti impositivi (massimamente in materia di Iva) dichiarazioni di soggetti “terzi”, le quali evidentemente non potrebbero che essere controbattute se non con l’assunzione di testi “a confutazione”, oggi non ammessa. Detta disparità di trattamento non appare facilmente intellegibile, soprattutto alla luce del già citato principio costituzionale del “giusto processo”, svolto nel “contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo ed imparziale”.
Ciò premesso, l’estensione alla giurisdizione tributaria dell’utilizzo di tutti i mezzi istruttori previsti dal codice di rito – con la sola esclusione del giuramento e dell’interrogatorio formale - oltre ad essere coerente con i principi costituzionali della parità delle parti in giudizio e dell’effettività della tutela giurisidizonale, avvicinerebbe, pur nello schema di un processo da ricorso, ancor più il rito tributario a quel processo di tipo “dispositivo” tanto invocato da giurisprudenza e dottrina.

Capitolo Undicesimo
La revisione dei numero dei componenti degli organi di giustizia tributaria
Il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria esprime il proprio plauso all’indirizzo del legislatore per aver finalmente accolto i richiami che, da più anni, anche attraverso le pagine di queste relazioni annuali, sono stati rivolti al suo indirizzo.
Il riferimento è al numero dei magistrati tributari, ritenuto «esorbitante rispetto alle effettive necessità del contenzioso» fin dalla relazione presentata a commento dell’anno 2002 (pagina 40). Ed è proprio in quella prima relazione di questa Consiliatura che si propose testualmente, tra le misure percorribili, «[…] la creazione di una apposita Commissione di studio, composta in misura bilanciata da rappresentanti del Ministero dell’Economia e delle Finanze e di questo Consiglio, che abbia il compito di esaminare i dati e valutare infine quale possa essere il numero di magistrati tributari adeguato alle effettive necessità del contenzioso» (rel. cit., pagine 40-41).
Orbene, il fatto che il legislatore, con l’art. 18, comma 4-ter, del D.L. 30 dicembre 2005, n. 273 (convertito con legge 23 febbraio 2006, n. 51), abbia inteso recepire in toto le richieste formulate al riguardo dal Consiglio di presidenza è circostanza che induce a riconoscere, nel comportamento del legislatore medesimo, quella maggiore attenzione ai problemi del contenzioso tributario che tante volte è stata sollecitata, non sempre con successo, da questo organo di autogoverno.
La Commissione che si è costituita, composta in misura bilanciata dai rappresentanti del Ministero dell’Economia e delle Finanze, da una parte e del Consiglio dall’altra, sta svolgendo un’intensa attività.
Ha già stabilito i criteri da seguire per monitorare l’intero flusso di lavoro delle singole Commissioni, al fine di rappresentare la situazione da cui sarà possibile individuare le affettive esigenze in termini di strutture personali e materiali per il funzionamento degli uffici.
I dati raccolti relativamente all’anno 2006, saranno resi noti nei prossimi mesi.
Il Consiglio tiene a sottolineare che ha attribuito ed attribuisce notevole importanza, soprattutto sotto il profilo di politica giudiziaria, a questa attività che avrà incidenza sulle decisioni che ne derivano. La razionale distribuzione delle risorse sul territorio è il presupposto indefettibile per un assetto organizzativo che consenta un maggiore impulso alla funzione giudiziaria, eliminando, ove esistano, squilibri ed anomalie.

Conclusioni
Il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, nel chiudere la presente relazione, ribadisce ancora una volta, la speranza che la giustizia tributaria completi il suo cammino e raggiunga gli ulteriori traguardi che sono negli auspici, non solo dei giudici, ma di tutti gli utenti.